PNRR, finanziamenti dell’UE “non collegati ai costi delle operazioni” e Social Impact Bond

Il paper analizza la natura particolare del Recovery and Resilience Facility (RRF) che finanzia i “Recovery plan” nazionali approvati nell’ambito dell’iniziativa Next Generation EU. Il Recovery and Resilience Facility, essendo appunto una “facility”, non rimborsa le spese realizzate a valere dei “Recovery plan”, bensì il completamento di riforme strutturali e il raggiungimento del valore target fissato per degli indicatori comuni stabiliti dalla Commissione. Si configura, pertanto, come uno strumento di finanziamento “performance based”. Questa caratteristica è certamente importante per indirizzare la gestione dell’intero PNRR italiano e degli investimenti in esso inclusi verso un maggiore orientamento ai risultati, ma non è sufficiente, nel senso che il passaggio da una logica di rendicontazione “compliance based” ad una logica “performance oriented” dovrebbe essere traslato dal PNRR nel suo complesso agli investimenti e ai progetti ammessi a beneficio.

Obiettivo del presente contributo è contribuire a capire meglio la rilevanza – nell’ambito del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) e anche dei Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali – dell’introduzione nel sistema di finanza pubblica dell’UE delle “forme di finanziamento non collegate ai costi delle operazioni” (nel resto del contributo saranno indicate anche come Financing Not Linked To Costs e si userà l’acronimo FNLTC). Si tratta di forme di finanziamento che ricalcano diversi elementi distintivi degli strumenti di impact investing, in primo luogo l’utilizzo di meccanismi di rimborso degli investimenti – siano essi finanziati da operatori privati, oppure dal Settore Pubblico – informati a clausole “pay-by-result”. Tali clausole stabiliscono che il rimborso degli investimenti sia condizionato al raggiungimento di risultati misurabili. 
A tale riguardo va in primo luogo ricordato che i Fondi Strutturali prevedono diverse forme di premio e penalità per incentivarne l’efficienza delle Amministrazioni Pubbliche titolari dell’attuazione dei Programmi nazionali e regionali (le Autorità di Gestione), ma queste si applicano, appunto, alle Autorità di Gestione e ai Programmi. Non si applicano necessariamente a livello dei progetti e di beneficiari finali.
Mutatis mutandis questo vale con riferimento al PNRR, che è finanziato principalmente da uno strumento – il Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza o, in Inglese, Recovery and Resilience Facility – che, come dice il nome, è una “facility” e, quindi, per sua natura, è uno strumento “performance based”. Questa peculiarità del Recovery and Resilience Facility (RRF) non implica di per sé che siano anche i progetti finanziati sulla base di clausole “payby-result”. Non a caso, il legislatore italiano ha introdotto una importante regola di rimborso dei progetti che non è propriamente riconducibile a clausole “pay-by-result”, bensì si configura come una forma di penalità per i beneficiari finali – e per le Amministrazioni titolari degli interventi – se non vengono raggiunti i risultati fissati nel PNRR (indicati come milestone e target).
Il PNRR varato dal Governo Draghi, come richiesto dal Reg. (UE) 2021/241 e dalle Guidelines della Commissione sulla formulazione dei PNRR, fondamentalmente verte su due grandi azioni di policy: • le riforme; • gli investimenti. Il PNRR, coerentemente con l’art. 3 del Reg. (UE) 2021/241 che delinea i 6 “pilastri” (“aree di intervento di competenza europea”) su cui concentrare le risorse, è articolato in 6 Missioni, a loro volta articolate in 16 Componenti totali e 134 investimenti. Inoltre, individua tre obiettivi orizzontali di coesione - intergenerazionale (giovani), di genere (donne) e territoriale (Sud).